Chinas Beitritt zur WTO, zur letzten Key International Organization neben Weltbank und IWF, denen China bereits 1980 beigetreten ist, gestaltet sich besonders schwierig. Über 14 Jahre zieht sich dieser Beitrittsprozess nun schon hin. Trotz optimistischer Prognosen scheint die Mitgliedschaft aufgrund jüngster Probleme (Nachverhandlungen im Versicherungsbereich [EU], Auseinandersetzungen über Agrarsubventionen zwischen der VR China und den USA sowie Uneinigkeit über Ausgestaltung von Umsetzungen der WTO-Verpflichtungen in der chinesischen Ministerialbürokratie) nicht mehr in diesem Jahr vonstatten zu gehen.

Der vorliegende Beitrag ist ein Auszug aus meiner Magisterarbeit¹, die sich damit beschäftigte, welchen Einfluss "Protektionisten" im Beitrittsprozess gegenüber der politischen Führungsspitze geltend machen konnten. Neben der Identifizierung von Protektionisten in China wurde u.a. untersucht, was die Gründe waren, dass der Beitrittsprozess so außerordentlich lange dauert(e), und welche Faktoren den Durchbruch für die Unterzeichnung der beiden bilateralen Verträge mit den USA und der EU - die zwei Meilensteine in der Beitrittsgeschichte Chinas - ermöglichten. Auf den letzten Punkt wird nun näher eingegangen.

Vor dem Hintergrund des starken politischen Einflusses der Protektionisten auf allen Ebenen der chinesischen Gesellschaft sowie der eklatanten Koordinierungsprobleme der Regierung müsste man annehmen, dass es nicht zu einem Durchbruch bezüglich des WTO-Beitritts hätte kommen können. Doch wie konnten diese Widerstände überwunden werden?

Aufgrund der Veränderung einer Vielzahl politischer und ökonomischer Umstände beschloss die chinesische Führung, den WTO-Beitrittsprozess zu beschleunigen und marktorientierte Reformen einzuführen, die wiederum den Beitritt erleichtern würden. Neben außenpolitischem Druck spielte auch eine veränderte Prioritätensetzung der Führungsspitze eine Rolle, da die Notwendigkeit bestand, Exporte zu fördern und ausländische Investitionen, die im Abflauen begriffen waren, zu stabilisieren.

Wang Yong geht davon aus, dass, obwohl Zhu Rongji der sichtbare WTO-Förderfaktor war, die Entscheidung zur Beschleunigung des Beitrittsprozesses von der gesamten Führungsspitze mitgetragen wurde (vgl. Wang 1999, S. 44). Acht wesentliche Punkte sind in diesem Zusammenhang zu nennen: Erstens drohte China durch die WTO-Runde in Seattle eine Verschiebung des Beitritts auf einen ungewissen Zeitpunkt in der Zukunft. China musste damit rechnen, dass die WTO-Auflagen durch diesen Gipfel sich weiter verschärfen würden und es China deutlich erschwert werden würde, der WTO beizutreten. Da die "Milleniums-Runde" jedoch als Desaster endete, stellte sich heraus, dass diese Befürchtungen unbegründet waren. Zweitens trugen die bevorstehenden Präsidentschaftswahlen in den USA im Jahre 2000 schon 1999 zu einer Straffung des chinesischen Verhandlungskalenders bei. Die Befürchtungen gingen dahin, dass weitere Verzögerungen in den bilateralen Verhandlungen ein Abkommen unmöglich gemacht hätten. Da ein großer Anteil der amerikanischen Kongressabgeordneten eine Politik der Einbindung Chinas ablehnt und vom Beitritt negative Auswirkungen für den amerikanischen Arbeitsmarkt befürchtet, bedeutete das für das chinesische Kalkül, dass eine bilaterale Einigung um so schwieriger würde, je näher die Verhandlungstermine an den Wahltermin heranrückten (vgl. Fischer 2000, S. 14).

Drittens hat Taiwan seine bilateralen Verhandlungen über die Aufnahme in die WTO fast abgeschlossen und die Gefahr, dass Taiwan vor der VR China beitreten könnte, erhöhte sich zunehmend.

Viertens belastete das massive Handelsbilanzdefizit der USA gegenüber China die sino-amerikanischen Beziehungen weiter. Eine baldige Mitgliedschaft würde dies mit hoher Wahr-scheinlichkeit verhindern.

Fünftens hat China in den letzten zwei Jahren einen deutlichen Konjunkturabschwung hinnehmen müssen, der mit sinkenden ausländischen Direktinvestitionen (in den ersten sieben Monaten des Jahres 1999 mehr als 20 % weniger als im Vergleichszeitraum des Vorjahres; vgl. Business Week Online, 22.11.1999, S. 2), abnehmenden Exporten und einer geschwächten Inlandsnachfrage einherging. Ein WTO-Beitritt könnte zur Stabilisierung der Konjuktur beitragen.

Sechstens war es durch die umfassende Restrukturierung der Zentralregierung möglich gewesen, institutionelle Opposition gegen eine weitere Handelsliberalisierung weitgehend zu reduzieren (vgl. Wang 1999, S. 45). Die Hälfte der Zentralregierungsfunktionäre war entlassen worden und die "glücklichen Überlebenden" mussten einen Großteil ihrer regulatorischen Macht abgeben. Die Anzahl der Ministerien, die dem Staatsrat unterstellt sind, wurde von 41 auf 29 reduziert und fast alle Branchenministerien wurden der Staatlichen Kommission für Wirtschaft und Handel (SETC) unterstellt. Die Staatliche Kommission für Entwicklungsplanung (SDPC) wurde auf das Management von mittel- und langfristigen makroökonomischen Entscheidungen "reprogrammiert" und zeichnet nicht mehr für Handelsquoten verantwortlich (vgl. Wang 1999, S. 45).

Siebtens erfuhren durch die Beitrittsverhandlungen mit den USA und der EU die liberalen Wirtschaftswissenschaftler einen Bedeutungszuwachs: "Information wurde ein begehrtes knappes Gut" (Heike Holbig, 27.11.2000, mündliche Mitteilung). Es musste um Verständnis für das WTO-System und der damit verbundenen Verpflichtungen sowie deren volkswirtschaftliche Konsequenzen geworben werden. Diejenigen Wirtschaftswissenschaftler, die zu diesen Verhandlungs- und Vorbereitungsmaßnahmen zu Rate gezogen wurden, so zum Beispiel Li Ning, ein Ökonom der Beijing Daxue², konnten durch die Beratung der Führungsspitze positive spill-over-Effekte für den Beitritt erzeugen.

Ein weiterer Punkt ist in diesem Zusammenhang von großer Bedeutung: Ein Artikel der gemäßigten Hongkonger Monatszeitschrift Mingbao geht darauf ein, wie der Ruf nach dem "Schutz der nationalen Industrien" (baohu minzu chanye), der in der Vergangenheit vor allem auf lokaler Ebene laut erschollen war, inzwischen in den staatlichen Führungskreisen kaum mehr Gehör findet (vgl. Holbig 1999, S. 1256)³. Es habe sich hier in den letzten Jahren die Überzeugung durchgesetzt, dass die Protektion lokaler Staatsunternehmen nichts anderes als einen Schutz von Sonderprivilegien derjenigen Unternehmen darstellte, die bereits endgültig aus dem Wettbewerb ausgeschieden und ohnehin nicht mehr sanierungswürdig seien. War die Führung vor wenigen Jahren noch bestrebt gewesen, die maroden Staatsunternehmen aus beschäftigungspolitischen und sozialpolitischen Erwägungen am Leben zu erhalten, so habe sie diese inzwischen weitgehend aufgegeben. Die Reformunfähigkeit vieler Staatsunternehmen zeige sich auch an ihrem zunehmend "janusköpfigen Verhalten": Sie täuschten einerseits der Öffentlichkeit eine nicht vorhandene Wettbewerbsfähigkeit vor, um ihre Marktchancen zu verbessern, andererseits betonten sie den zuständigen Finanzinstitutionen gegenüber ihre hohe Verschuldung, um als Verlustunternehmen in den Genuss einer Umstrukturierung ihrer Schulden zu gelangen, die jüngst zur Liquidisierung der umfänglichen faulen Kredite im staatlichen Unternehmenssektor gegründet worden sind (vgl. Holbig 1999, S. 1256). Die Führung habe dieses zweifelhafte Verhalten erkannt und verfolge nunmehr konsequent eine Strategie, den staatlichen Unternehmenssektor durch außenwirtschaftliche Öffnung zur Stärkung seiner Wettbewerbsfähigkeit zu zwingen. "Use the open-door policy to give reform a big push", sei die Strategie Zhu Rongjis für den Rest seiner Amtszeit als Premierminister⁴. Dabei solle der Zugriff der zentralen Behörden auf die lokalen Verwaltungen in Zukunft verstärkt werden, um lokalen Protektionismus zu unterbinden.

Das chinesische Development Research Institute schlägt in die gleiche Kerbe und warnt vor einem übermäßigen Schutz international nicht wettbewerbsfähiger Branchen. Das Konzept der "Nationalen Industrie" sei überholt⁵.

Holbig konstatiert, dass der Artikel zu Recht Hinweise darauf gibt, dass eine kollektive Formulierung lokaler protektionistischer Interessen sich zunehmend schwierig gestaltet (vgl. Holbig 1999, S. 1256), da ein zumindest seit 1999 eindeutiges Bekenntnis der zentralen Führung zur konsequenten außenwirtschaftlichen Öffnung die Widerstandskraft gegen lokale protektionistische Interessengeflechte erhöht hat.

Vor diesem Hintergrund musste die Führungsspitze den WTO-Beitritt jedoch auch organisatorisch bewältigen. Sie bediente sich dabei eines "Tricks": Durch Überantwortung der maßgeblichen Verhandlungskompetenz an das MOFTEC, dem generell das stärkste Interesse an einer weitreichenden außenwirtschaftlichen Liberalisierung zuzuschreiben ist, konnte das weitere Vorgehen in "progressive Kanäle" geleitet werden. Der Einfluss protektionistischer Widerstände aus den Kreisen der ehemaligen Branchenministerien und der Planungsbürokratie auf den internationalen Verhandlungsprozess konnte damit größtenteils ausgeschaltet werden (vgl. Holbig 1999, S. 1257). Zwar gerieten Zhu Rongji und der Minister des MOFTEC Shi Guangsheng nach der unglücklichen verfrühten Veröffentlichung des MOFTEC-Angebots an die amerikanische Seite vom April 1999 innenpolitisch stark unter Druck, trotzdem konnte sich die Führungsspitze gegenüber dem "Anti-WTO-Klüngel", der sich u.a. aus Vertretern des SDPC, SETC sowie "think tanks" in Schlüsselpositionen zusammensetzte (vgl. Wang 1999, S. 60), durchsetzen. Dass die ökonomischen Nationalisten jedoch Einfluss geltend machen konnten, ist daran zu sehen, dass der Beitrittsprozess nicht ohne Zugeständisse, d.h. Kompensationen oder "side-payments" an die Verlierer des WTO-Beitritts möglich war (vgl. Holbig 1999, S. 1257). Long Yongtu, der Chefunterhändler des MOFTEC, betonte in einem ausführlichen Interview im staatlichen Fernsehen am 16. November 1999, dass die chinesische Seite in hitzigen Debatten über Grad und Geschwindigkeit der Marktöffnung insbesondere in sensiblen Sektoren wie Telekommunikation und Finanzen darauf bestanden habe, die nationale Souveränität zu wahren und dass man sich erfolgreich Forderungen der amerikanischen Seite widersetzt habe, ausländische Beteiligungen in diesen Sektoren von mehr als 50% zuzulassen. Die führende Rolle in diesen vitalen Bereichen bleibe damit auch zukünftig heimischen Unternehmen vorbehalten⁶. Ferner wurde in zahlreichen offiziellen Pressedarstellungen hervor-gehoben, dass China energisch darauf bestanden habe, der WTO mit dem Status als Entwick-lungsland beizutreten, mit der Folge, dass die Durchschnittssätze der auferlegten Zollsenkungen insgesamt geringer ausfielen und sensible Sektoren langjährige Übergangsphasen beim Abbau der Zölle und anderer Handelshemmnisse eingeräumt werden (vgl. Holbig 1999, S. 1258).

Außerdem war es für den Durchbruch wesentlich, dass die staatliche Führung im Prozess der Implementierung des WTO-Regelwerks in einem gewissen Ausmaß dulden wird, wenn einzelne Sektoren auf "weiche" protektionistische Barrieren zurückgreifen, wie sie in Gestalt versteckter Subventionen an heimische Unternehmen, Exportsubventionen oder die Auferlegung ökologischer und technologischer Normen für ausländische Produzenten üblich sind. "Grauzonenmaßnahmen", bzw. "invisible trade barriers", wie sie westliche Staaten zum Schutz ihrer eigenen Wirtschaft ergreifen, sollen auch in China geduldet werden. Charakteristisch für diese Haltung ist die Aussage eines chinesischen Außenwirtschaftsexperten gegenüber Regierungs- und Unternehmensvertretern: "There's a lot of misconception about the pact. People think WTO means pure free competition, but we're trying to show them that this isn't the case" (zitiert nach Holbig 1999, S. 1258).

Es ist demnach festzuhalten, dass aufgrund einer neuen Konstellation von innen- und außenpolitischen Faktoren der Beitrittsprozess seit Beginn des Jahres 1999 von der chinesischen Führungsspitze stark beschleunigt wurde. Zwar behielten dabei die "Liberalen", zu denen vor allen Dingen Jiang Zemin und Zhu Rongji sowie führende Vertreter des MOFTEC gehören, die Oberhand auch in kritischen innenpolitischen Situationen. Ohne Zugeständisse an die ökonomischen Nationalisten, die trotz eines breiten, vor allem in den Reihen der Regierungsbürokratie zu findenden Anti-WTO-Klüngels relativ gering ausfielen, wären die Beitrittsbemühungen jedoch zum Scheitern verurteilt gewesen.

Versucht man diesen 'Durchbruch' zu werten, kommt man zum Schluss, dass die Autorität der leitenden Führungsspitze (nach Deng Xiaoping nun Jiang Zemin) in grundsätzlichen strategischen politischen Richtungsfragen in China ungebrochen ist. Die Ausformulierung des von oben gegebenen Rahmens wird dabei in einem System kollektiven "bargainings" auf den mittleren und unteren Ebenen der Partei- und Regierungsbürokratie durchgeführt; eine positive Grundsatzentscheidung von Jiang Zemin für einen WTO-Beitritt wird von der staatlichen Führung kollektiv getragen (vgl. Holbig 1999, S. 1259). Aber die Autorität der chinesischen Führungsspitze würde überschätzt werden, wenn man sie als von gesellschaftlichen Interessen und Widerständen vollkommen unabhängige Akteure sehen würde (s.o.). Dies wird unter anderem durch Folgendes belegt: Wäre die Führungsspitze vollkommen autonom und unanfechtbar, so wäre die groß angelegte zentralstaatlich gelenkte "Pro-WTO-Propaganda", wie sie vor allem seit März 1999 intensiv betrieben wird, nicht nötig.

Die Aufrechterhaltung von protektionistischen Barrieren bzw. deren langsamer Abbau nach dem WTO-Beitritt wie beispielweise in der Automobilindustrie, der Landwirtschaft oder dem Banksektor zeigen, dass innerchinesische Akteursgruppen tatsächlich in der Lage sind, die politische Führung des Landes in der Ausgestaltung ihrer Außenhandelspolitik zu beeinflussen. Die neuerlichen Verzögerungen im Beitrittsprozess könnten auf deren Einfluss zumindest teilweise zurückzuführen sein.

Literatur

Fischer, Doris: Kalkuliertes Risiko?, China und die WTO (Berichte des Bundesinstituts für ostwissenschaftliche und internationale Studien 13-2000), Köln 2000, S.1-40

Holbig, Heike: "Chinas WTO-Beitritt in politischer Perspektive - Wechselspiel zwischen nationalen und internationalen Verhandlungsprozessen", in: China aktuell, Dezember 1999, S. 1251-1265

Wang Yong: "Why China went for WTO", in: The China Business Review, Juli/August 1999, S. 42-52

Fussnoten